太仓七种情形导致败诉或吊销执法证

    新行政诉讼法施行后,行政机关败诉率随着案件整体数量的增加水涨船高。司法监督正在倒逼依法行政上层次、上水平。江苏省太仓市对“民告官”案件建立的跟踪查纠机制,就是典型例证。

    这一机制至今实施半年有余,效果初显。

    太仓市政府要求,对民告官案件,行政机关要依法出庭应诉；每个环节都要主动向市政府法制办公室报备；对于涉诉行政行为自我剖析,查找问题；就败诉案件进行评估分析,败诉案件信息还将被抄送市监察机关等,相关责任人或面临追责。

    败诉案增加形成倒逼效应

    太仓市委常委、副市长郑晋坦言,这一机制的建立也是“形势所逼”。

    2015年5月1日新行政诉讼法施行,在扩大受案范围、延长起诉期限、提高审理标准、调整裁判结果等方面做了较大调整,对行政行为的审查更为严格,要求更高。

    法院立案制度的改革,审查立案变为登记立案,也让“民告官”的门槛大大降低。以前走信访渠道的,回到诉讼解决纠纷中来。

    此外,异地管辖也为“民告官”增加了一份底气。2015年1月1日起,根据苏州市中级人民法院《关于在全市开展行政案件相对集中管辖试点工作的实施方案》的相关规定,行政诉讼案件实行异地管辖,特殊类型案件除外。由此,太仓市大部分行政诉讼案件由昆山市人民法院进行审理。

    和周边地区一样,此前败诉偶发的行政机关,如今败诉时有发生。据太仓市政府法制办主任徐志豪介绍,此前的行政诉讼中,被诉的太仓市市镇两级政府及市级部门极少败诉。而这两年间,败诉率随着案件整体数量的增加水涨船高。

    2014、2015年太仓市行政诉讼案件数量与2013年相比,从个位数攀升至2位数。

    涉案每个环节都要报备

    “不让行政诉讼发生是不可能的,发生了就必须直面。”这是太仓市委书记王剑锋的观念。在他看来,关键在于“从源头上防止”,“这样就算发生了,也不一定被动”。

    王剑锋要求对行政诉讼举一反三,看是哪里出了问题,“针对败诉的案件要评估分析,是客观上管理环节的漏洞?还是执法人员主观上的过错?有无以权谋私的行为?”

    为此,太仓市政府法制办公室承担了这一任务。最初的名字叫做“涉诉行政执法案件回头看”,被列入太仓市政法委2015年的“太仓法治建设重点项目”之中。

    2015年5月,太仓市政府出台了《太仓市涉诉行政执法案件跟踪查纠办法》(以下简称《办法》),自2015年6月1日起施行。

    《办法》首先要求建立涉诉行政执法案件报备制度。据了解,以前,涉及太仓市各级政府及其部门的行政诉讼,由太仓市法院抄送给市政府法制办。但“自从异地管辖后,相关法院不再抄送信息了,市政府对于各部门的涉诉情况并不了解。”徐志豪说。

    根据这一报备制度,报送主体由法院变成了被诉的行政机关自己,“被报送”成为“主动报送”。报送的内容不再止于一条简单的信息,而是要在行政诉讼应诉的不同阶段,及时将一审应诉答辩情况、二审上诉情况、败诉赔偿情况、败诉赔偿原因分析报告等材料,按要求向市政府法制办公室报备,使市政府法制办公室能够及时、全面了解行政诉讼案件的相关信息。

    这不仅意味着长久以来习惯了做管理者的行政机关要“自曝家丑”,更在“颜面有失”之外,增加了一份“额外”的工作量,尤其是那些被诉诸法院较多的关系民生的部门。

    “一开始感觉压力确实不小”,太仓市住建局副局长李红艳坦言,“在房产市场管理领域里,无论是房屋拆迁、还是房屋登记等,都是涉及老百姓切身利益的,涉诉案件较多。如果都要报备,压力还是比较大的。”仅2014年,太仓市住建局就做了20余件行政诉讼的被告。

    败诉必须亡羊补牢

    但是这一做法很快就被证明是“磨刀不误砍柴功”。报备不是目的,查找问题、堵住漏洞、自我纠错并防范未来被诉风险,才是目的。

    《办法》要求建立涉诉部门自我分析制度。被诉行政机关要对于涉诉行政行为进行自我分析,对于行政机关败诉、行政赔偿案件,败诉机关、赔偿机关更应对涉案行政行为进行深入剖析,全面分析败诉原因、查找问题所在、排查风险点,并制定弥补、整改措施。

    除了自我分析外,还有来自其他主体的专业评估。《办法》同时建立了行政机关涉诉案件评估制度。市政府法制办公室将视具体案情,选取部分涉诉行政执法案件进行实体性、程序性全面评估。市政府法制办公室认为有必要时,还可邀请市政府特邀行政执法监督员、市政府法律顾问、专家、律师等专业人士组成评估小组对案情进行专项评估。

    这是行政系统内部所做的自我检视与调适,“发生行政诉讼并不可怕,要从每一个案件入手,从具体层面推动法治政府建设,如果从中发现被诉行政机关有问题,那就要自己主动改；如果是执法依据有问题,那就要向有关方面建议修改；如果我们的行政行为是合理合法的,也要坚持原则,确保公平公正。”太仓市委副书记、市长沈觅说。

    这反而为行政机关自身赢得了主动权,从长远来看更是避免了以后类似的讼累。

    李红艳告诉记者,这一制度实施了一段时间后,大大促进了他们的工作,“每个工作人员都感觉到切实减少了压力。”因为,通过分析和评估,梳理漏洞与瑕疵,再对照完善相关制度,就可以避免日后再犯同样的错误。

    他们所感受到的一个最大变化是,“以前,如果没有新的法律法规等出来,我们不会主动去做改变；现在,我们有了改进工作的内生动力。”李红艳说。

    2014年他们遭遇的多起诉讼,均源自同一房产商开发的楼盘中一些商品房的注销备案。李红艳介绍,通过分析评估,他们发现审查程序上存在问题,对于报送材料存在的瑕疵没有审查出来,从而导致了后来的被诉问题。

    为此,太仓市住建局修改了工作流程,建立了新的内部审查制度。例如,在审查材料上要求至少两人经手,还要报送到科室进行二次审查。此后,类似的案件再没有发生过。

    亮丑之后还要严肃追责

    《办法》规定,在涉诉行政执法案件中发现行政执法人员有下列行为之一的,视情节轻重,给予通报批评,暂扣或者吊销行政执法证件:不依法履行职责,玩忽职守的；滥用职权,徇私舞弊的；越权执法,造成严重后果的；违反法定程序,给被管理人造成损失的；将行政执法证件交给其他人使用的；仪容不整,酒后执法,造成不良影响的；持未经注册或未能通过注册的证件进行行政执法活动的。

    追责与整改也是实实在在的。例如,太仓市住建局所涉诉讼的房屋注销登记中出现审查不严的问题,事后相关工作人员已被辞退。

    在太仓市政府法制办,记者还看到了一份由某镇政府提交的整改报告。冯某申请某镇政府公开某村拆迁安置全部情况资料,某镇政府未在规定期限内给予答复后被诉。在一审败诉后,某镇政府积极履行了判决内容。根据《办法》的有关规定,该镇政府对败诉原因进行分析,形成书面整改报告报太仓市政府法制办公室备案。整改措施主要有:规范政府信息公开申请审查程序,严格按照法定期限予以答复,在政府信息公开工作中注意对第三方个人隐私内容的保护等。

    沈觅说:“过去出了行政诉讼,似乎只是一家的事情,现在则是形成了一个完整的链条,出了问题由谁来评价,有了责任该怎么承担,都在这个制度中得以明晰。这个制度让行政部门知道做错了要承担后果,并给没犯错的部门敲警钟,也让执法人员有明确的心理预期。”